Achtergrond en Historie deel 2. Door: Dirk Ormel
Heeft Curaçao olie en gas in haar zeebodems? Deze vragen zijn de afgelopen jaren meerdere malen aanleiding geweest voor heftige politieke debatten. Een en ander is ook de reden geweest dat thans wetgeving over dit onderwerp in de maak is, te weten de Petroleumlandsverordening. Dit artikel is het tweede in een reeks van artikelen waarin wordt ingegaan op een aantal onderwerpen die verband houden met de Petroleumlandsverordening, die thans in de concept fase verkeert.
Allereerst wordt in twee delen (klik hier voor deel 1) de achtergrond geschetst van de historische ontwikkeling van de internationale olie- en gasindustrie en de relatie tussen overheden en oliemaatschappijen. Daarnaast zal de reeks de concept Petroleumlandsverordening zoals die er nu ligt bespreken en een vergelijking maken met de Petroleumverordening van Aruba. Verder wordt een uitleg gegeven over de zeegrens tussen Curaçao en Venezuela en de betekenis daarvan voor olie- en gaswinning. Afsluitend zal aandacht worden besteed aan de gevolgen die het vinden van olie of gas voor Curaçao en haar bevolking zou kunnen hebben; worden we daadwerkelijk “Curabieren”?
Opec
In 1960 werd in Bagdad op initiatief van Venezuela de OPEC opgericht, de Organisatie van olie-exporterende landen. De oprichters naast Venezuela waren Irak, Saoedi-Arabië, Iran en Koeweit. Deze landen besloten om samen te werken om zo de macht van de ‘Seven Sisters’, de zeven grote internationale oliemaatschappijen, in te dammen. Dit deden ze door hun exportbeleid en productieniveau op elkaar af te stemmen. Hierdoor oefenden ze controle uit op de olieprijs en inkomsten, een rol die voorheen was weggelegd voor de oliemaatschappijen. In 1973 sloten nog zeven landen zich aan bij de OPEC waarmee de organisatie twee derde van de olieproductie wereldwijd omvatte.
Oliecrisis
De jaren ’80 van de vorige eeuw werden gekenmerkt door een toename van de wereldwijde vraag naar olie. In 1973 vond tevens de oliecrisis plaats die met opzet werd veroorzaakt door een aantal Arabische landen als protest tegen het Westen, voornamelijk in verband met het conflict tussen Israël en de Palestijnen. In deze periode konden staatsoliemaatschappijen de vraag naar olie niet altijd aan en een tijd van liberalisatie en privatisering brak aan. Hiermee kwam weer meer ruimte voor deelname van private oliemaatschappijen bij de exploratie en winning van olie. Overheden hadden het risicokapitaal, de ervaring en de moderne technologie van oliemaatschappijen hard nodig.
Overeenkomsten tussen overheden en oliemaatschappijen – “production sharing contract”
De hernieuwde verstandhouding tussen overheden en oliemaatschappijen werd op verschillende manieren vormgegeven. Een hiervan was door het (her)uitgeven van concessies, maar dan met betere afspraken en meer nadruk op verplichtingen van de oliemaatschappij en beter geregelde opbrengsten voor de overheid. Ook werd de overdracht van door de oliemaatschappij verzamelde informatie (zoals de resultaten van bodemonderzoeken) geregeld, zodat op den duur de productie weer overgenomen zou kunnen worden. In sommige landen was dit echter politiek of juridisch niet meer mogelijk en moest er naar andere mogelijkheden gezocht worden.
Tegenwoordig wordt daarom in veel landen een zogenaamd production sharing contract (PSC) (productiedelingsovereenkomst) afgesloten tussen de overheid of overheidsvennootschap en de vaak buitenlandse oliemaatschappijen, met betrekking tot olie- en gasexploratie en winning. Deze manier van olie- en gaswinning gaat uit van het principe dat de staat heer en meester is over haar bodemschatten. Dit is in vrijwel alle moderne rechtssystemen zo vastgelegd, behalve in de VS en Canada, waar persoonlijk eigendom van grondstoffen wordt toegestaan. Tegelijkertijd proberen overheden door middel van deze overeenkomsten het ook aantrekkelijk te maken voor oliemaatschappijen om te investeren in hun land. Indonesië was in de jaren ’60 het eerste land dat met een PSC haar olie- en gaswinning regelde met een private oliemaatschappij, veel landen zouden volgen zoals Nigeria, Angola, India, China, maar ook hier in de regio in landen zoals Peru, Ecuador en onlangs nog Aruba. De inhoud van deze overeenkomsten kan erg verschillen, maar komt vaak op bepaalde kernpunten overeen.
Exploratie / exploitatie
Een PSC kan in het algemeen omschreven worden als een overeenkomst waarbij een overheid een oliemaatschappij het recht geeft om binnen een afgebakend deel van haar grondgebied activiteiten te ontplooien voor het onderzoek (exploratie) naar en winning (exploitatie) van olie en gas. De oliemaatschappij draagt het financiële risico voor het onderzoek en de productie. Indien er succes geboekt wordt en er olie of gas wordt gewonnen dan heeft de oliemaatschappij recht op (een deel van) de opbrengst ter compensatie van de gemaakte kosten. Verder zal de overige opbrengst aan de hand van een streng onderhandeld percentage verdeeld worden tussen de overheid en de oliemaatschappij.
Kapitaalkracht oliemaatschappijen
De belangrijkste reden om een buitenlandse oliemaatschappij te betrekken bij olie- en gaswinning is hun kapitaalkracht, ervaring en de moderne technologie waarover zij beschikken en waar overheden vaak minder toegang toe hebben. Het vermogen van de oliemaatschappij is van belang omdat zij daarmee de grote investeringen kunnen opbrengen die nodig zijn voor het onderzoek naar en de productie van olie en gas. Oliemaatschappijen opereren vaak wereldwijd waardoor zij hun risico’s goed kunnen spreiden. Om deze buitenlandse investeerders (weer) binnen te halen moesten er vaak hervormingen plaatsvinden op het gebied van nationale belasting- en andere wetgeving. Belangrijk onderdeel hiervan is het creëren van wetgeving die bescherming biedt voor (buitenlandse) investeringen. Dit alles met het doel om het aantrekkelijk te maken om te investeren, in het bijzonder voor de landen die een tijd van nationalisatie en onteigening hebben doorgemaakt.
Onderhandelingen
Het ondertekenen van een PSC wordt voorafgegaan door uitgebreide onderhandelingen. Voor een oliemaatschappij is het onder andere van belang dat er een “return on investment” wordt geboden: de mogelijkheid om hun investering terug te verdienen moet zijn opgenomen in de PSC. De overheid heeft er op haar beurt weer belang bij geen kosten te maken of risico te lopen en een zo groot mogelijk deel van de opbrengst te krijgen. Bij de onderhandelingen over de totstandkoming van een PSC zal er verder een balans moeten worden gevonden tussen de belangen van de overheid enerzijds en die van de oliemaatschappij anderzijds, dit alles binnen een juridisch, operationeel en commercieel framework. Dit framework moet de oliemaatschappij de mogelijkheid bieden om haar bedrijfsvoering efficiënt in te richten met als doel de maximalisering van de opbrengst voor alle betrokken partijen. Een duidelijk begrip van ieders belangen en de juridische en commerciële aspecten daarvan is essentieel tijdens de onderhandelingen om uiteindelijk te komen tot afspraken die voor alle partijen acceptabel zijn, die moeten worden verwoord in de PSC. Een PSC die het resultaat is van de overeenstemming tussen de betrokken partijen en deze duidelijk verwoordt biedt zekerheid en houvast, zeker voor wanneer er daadwerkelijk olie of gas wordt gevonden en geproduceerd.
De geschiedenis van de olie- en gaswinning en de daarmee samenhangende samenwerking van overheden en oliemaatschappijen laten zien dat deze partijen niet zonder elkaar kunnen. De internationale olie- en gaswinning heeft industrialisatie, nationalisering en privatisering doorgemaakt en blijft zich nog steeds ontwikkelen zolang het economische en geopolitieke landschap in beweging is en er vraag blijft naar olie en gas. Het begrijpen van deze ontwikkelingen is cruciaal voor een goede en vooral vruchtbare samenwerking tussen overheden en oliemaatschappijen en om tot een winstgevende relatie te komen voor de toekomst. De rol van nationale wetgeving om het kader te verschaffen waarbinnen deze samenwerking tot een succes kan leiden is essentieel en in dat kader zal in het volgende artikel aandacht besteed worden aan de concept wetgeving voor Curaçao.
Deze artikelenreeks is in juli en augstus 2013 gepubliceerd in het Antilliaans Dagblad. Dirk Ormel is advocaat bij VanEps Kunneman VanDoorne en lid van de sectorgroep Energie & Natuurlijke Hulpbronnen.
Zie ook: Dossier: Kompania di Petroli i Gas (KPG) – olie & gas op Curaçao?
Bron: ekvandoorne.com