Marcel de Boer | Financieel Dagblad

Het toezicht op de soliditeit van banken is naar Europees niveau getild. Maar de strijd tegen witwassen, terrorismefinanciering en andere vormen van financiële criminaliteit gebeurt nog steeds nationaal. ‘Het toezicht is beschamend ineffectief.’

Eind november doet een leger van 170 mensen van het openbaar ministerie, de recherche en de belastingdienst invallen in zes kantoren van Deutsche Bank in Frankfurt. Medewerkers zouden witwasconstructies hebben opgetuigd in belastingparadijzen. Als de autoriteiten hun zaak hard kunnen maken, kan de bank een enorme boete tegemoetzien, tenminste als ze zich laten inspireren door het Nederlandse voorbeeld met ING. Die bank trof in 2018 vanwege het structureel overtreden van antiwitwaswetgeving voor een recordbedrag van €775 mln een schikking met het Openbaar Ministerie.

In het kort

De bewaking van de financiële soliditeit van banken is ondergebracht bij de ECB, maar de strijd tegen witwassen en andere vormen van financiële criminaliteit wordt nog altijd op nationaal niveau overzien.

Landen met gebrekkig toezicht worden aantrekkelijk voor witwassers en gaan vanuit die landen Europa bedienen. Dit trekt een wissel op het hele witwasraamwerk.

Nederlandse banken hebben nu een concurrentienadeel. Dat verdwijnt als het toezicht op Europees niveau wordt georganiseerd.

De vraag alleen is of we dat ooit te weten komen. De Duitse toezichthouder Bafin publiceert immers geen individuele sanctiebesluiten. De vorige boete voor falend witwasbeleid bij Deutsche was er waarschijnlijk één van €40 mln. Die kreeg de bank in 2016, maar dat bleek uit een artikel van persbureau Reuters. Bevestigd is het nooit.

Anonieme Duitse aanpak

Wanneer een nieuwe boete een ING-achtige omvang krijgt, wordt het voor Deutsche natuurlijk lastig om die in de resultaten te verbergen. Maar waar de Nederlandse autoriteiten ING publiekelijk aan de schandpaal nagelden om de sector te laten voelen dat het ze menens is, is de Duitse anonieme aanpak er een van uiterste terughoudendheid. Dit verschil in aanpak is tekenend voor de situatie in Europa.

De strijd tegen dubieuze geldstromen gebeurt op ‘extreem heterogene wijze’, stellen Joshua Kirschenbaum en Nicolas Véron van de Amerikaanse denktank Peterson Institute. Waar het zogeheten prudentieel toezicht op de banken – de bewaking van de financiële soliditeit van de (grote) instellingen – naar een Europees niveau is getild en ondergebracht bij de Europese Centrale Bank (ECB), zijn het nog steeds de nationale toezichthouders die over de strijd tegen witwassen, terrorismefinanciering en andere vormen van financiële criminaliteit gaan.

Verschillende interpretatie regels

Weliswaar heeft Brussel in de afgelopen jaren vijf richtlijnen aangenomen over de aanpak van dubieuze geldstromen, maar van eenvormig beleid is geen sprake. De EU-landen interpreteren de regels allemaal anders. Gaan ze over tot maatregelen, dan zijn er enorme verschillen in de hoogte van boetes en in de mate van openbaarmaking. Verder wijkt de hoeveelheid geld en mankracht die landen inzetten om witwassen te voorkomen nogal van elkaar af. Vooral in de kleinere EU-landen hebben de autoriteiten maar weinig armslag, aldus Kirschenbaum en Véron in een aanbeveling voor de Europese Unie over een nieuwe poortwachtersarchitectuur in Europa.

Dat laatste liet zich voelen in Letland. ABVL, de op twee na grootste bank van het land, had op grote schaal witwaspraktijken gefaciliteerd en dat was aan het licht gekomen dankzij Amerikaans onderzoek. Uiteindelijk moesten de autoriteiten zelfs Amerikaanse hulp accepteren om te begrijpen wat er precies aan de hand was bij hun bank. Begin dit jaar werd de bank op last van de ECB gesloten, maar tot ergernis van de Europese centrale bankiers werd de ECB de schuld van het falen in de schoenen geschoven.

In een reactie stelde directeur bankentoezicht Danièle Nouy van de ECB het ‘zeer beschamend’ te vinden dat Europa afhankelijk was van de VS. ‘Dit moet veranderen… We hebben een Europees instituut nodig dat witwaswetgeving diepgaand en op consistente wijze in de eurozone kan implementeren.’

Wopke Hoekstra

Ook de Nederlandse minister van financiën Wopke Hoekstra wil graag de effectiviteit van het antiwitwasbeleid op Europees niveau vergroten, zo schreef hij onlangs in een brief aan de Kamer. ‘Gezien de grensoverschrijdende context waarin witwassen, onderliggende basisdelicten en terrorismefinanciering overwegend plaatsvinden, is een internationale aanpak wenselijk.’

Financiële criminaliteit houdt niet op bij de landsgrens. Zo onthulden NRC Handelsblad en tv-programma Zembla bijvoorbeeld hoe de Nederlandse metalband Within Temptation voor een optreden in Moskou betaald werd met crimineel geld dat via de Maagdeneilanden, Belize en de Estse dochter van Danske Bank de wereld was rondgesluisd.

‘Als ik een boef was, zou ik me rot lachen’, zei toezichtdirecteur Frank Elderson van DNB onlangs tijdens een presentatie voor de pers. ‘DNB pleit er daarom voor de aanpak van financieel-economische criminaliteit naar het Europese plan te tillen.’ Hij wees erop dat er voorstellen liggen om het integriteitstoezicht bij de Europese Bankautoriteit EBA te leggen.

Eerst beter inzicht

Begin december besloten de Europese ministers van financiën echter dat de EBA, die onder meer verantwoordelijk is voor de stresstesten van banken, die rol voorlopig niet krijgt. Ze willen eerst een beter inzicht in de recente witwaszaken bij ING en bij banken in Denemarken, Letland, Estland, Duitsland en Malta. Daarnaast kiezen ze voor een reeks aan niet-wettelijke maatregelen, zoals verbetering van de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen toezichthouders en lidstaten.

Alleen in exceptionele gevallen, wanneer nationale autoriteiten niet snel genoeg ingrijpen, zou de EBA individuele banken kunnen gaan aanpakken. Maar met de tien mensen die de instelling krijgt om de risico’s te monitoren, is dat onbegonnen werk.

Gemiste kans

Een gemiste kans, vinden Kirschenbaum en Véron dat. ‘Het is evident dat het huidige witwastoezicht in de EU beschamend ineffectief is en dat een grondige hervorming noodzakelijk is.’ Dat er in Europa een financieel geïntegreerd bankenlandschap is ontstaan waarbij witwasbeleid nationaal is gehouden, betekent dat er zwakke schakels ontstaan, betogen ze.

Landen met gebrekkig toezicht worden daardoor aantrekkelijk voor witwassers. Zij gaan vanuit die landen Europa ‘bedienen’. Hierdoor kan er in een land een soort gemeenschap ontstaan van criminelen, hun financiële dienstverleners en potentieel ook overheidsfunctionarissen, die gezamenlijk een krachtig antiwitwasbeleid ondermijnen. Dit trekt vervolgens een wissel op het hele antiwitwasraamwerk.

Invloed Rusland

Een zwak raamwerk heeft als consequentie dat Europa veiligheidsrisico’s loopt, stellen Kirschenbaum en Véron. Rusland en andere derde landen kunnen immers met illegale geldstromen invloed uitoefenen. Tegelijkertijd pakt falend witwasbeleid bij banken en nationale toezichthouders al snel negatief uit voor toezichthouder ECB. Die loopt reputatieschade op zonder dat hij iets aan het probleem kan doen. Dat trekt vervolgens weer een wissel op de ECB’s effectiviteit op monetair terrein.

Lijst van anti-witwaszaken in 2018

Cyprus: centrale bank geeft Cyprus Development bank boete van €715.000 voor witwasovertredingen.

Denemarken: aanklagers openen zaak tegen Danske Bank, na publicaties over €200 mrd aan dubieuze transacties die via een Estse dochter zijn verlopen.

Estland: aanklagers beginnen crimineel onderzoek naar illegale praktijken Danske-dochter; toezichthouder vraagt aan ECB om Versobank de banklicentie af te nemen, na witwasovertredingen.

Hongarije: de nationale bank beboet MagNet Bank voor 47 mln forint voor achterblijvende anti-witwasaanpak.

Malta: ECB trekt op verzoek licentie in van Pilatus Bank.

Nederland: OM treft schikking met ING voor €775 mln voor falend optreden in vier witwaszaken.

Oostenrijk: toezichthouder FMA geeft Raiffaisen Bank en Hypo Voralberg Bank boetes van respectievelijk €2,7 mln en €414.000 voor falend witwasbeleid.

Aangezien de ECB alleen de eurozone dekt en niet de hele Europese interne markt, adviseren de denkers van Peterson dat de EU onverwijld een nieuwe Europese antiwitwasinstelling optuigt. Een tussenoplossing waarmee Nouy eerder dit jaar kwam, is dat Brussel op dit gebied niet langer met richtlijnen gaat werken, maar met regulering. Overheden moeten richtlijnen in hun wetten verwerken. Dat duurt lang en leidt tot interpretatieverschillen. Regulering kan echter rechtstreeks Europabreed worden afgedwongen.

Gelijk speelveld

Hoogleraar Sylvester Eijffinger van de Universiteit Tilburg zit op de lijn van Kirschenbaum en Véron. Zeker voor internationaal opererende systeembanken zoals ING is het van belang het anti-witwasbeleid op een hoger niveau te organiseren, zegt hij. Doe je dat Europees, dan ontstaat er eenvormigheid in regels en aanpak – een ‘single rulebook’, net zoals dat bestaat in het prudentiële toezicht. Die eenvormigheid maakt het ook gemakkelijker om pan-Europese banken te creëren, wat een duidelijke wens is van de ECB.

Eijffinger wijst echter ook op het voordeel van een gelijk speelveld in Europa voor de Nederlandse banken. De standaarden, eisen en controle zijn in Noord-Europa strenger. Zuid-Europese banken moeten dan hun beleid op Noord-Europees niveau krijgen. Ze zullen dan dezelfde kosten moeten maken, waardoor hun huidige concurrentievoordeel verdwijnt. ‘Een extra reden voor Hoekstra om zich hier hard voor te maken’, aldus Eiffinger.

In een eerdere versie van dit artikel stond dat ING in 2008 een schikking trof met het Openbaar Ministerie. Dat is aangepast naar 2018.

Bron: Financieel Dagblad