Over Venezolaanse vluchtelingen op Curaçao | Maarten den Heijer

De Benedenwindse eilanden, waaronder Curaçao, worstelen met de opvang van duizenden vluchtelingen uit Venezuela. Anders dan in omringende landen, is van humanitaire hulpverlening op de eilanden hoegenaamd geen sprake.

Er zijn wel asielprocedures, maar daarvan wordt amper gebruik gemaakt. Curaçao zette regelmatig Venezolanen uit – totdat de grens met Venezuela eind maart dicht ging. Bijstand vanuit Nederland komt moeizaam op gang. De Nederlandse regering durft zich vanwege de autonomie van de eilanden nauwelijks met de situatie te bemoeien en stelt tegelijkertijd condities aan bijstand.

Ondertussen verleent Nederland via VN-hulporganisaties wel noodhulp aan andere landen in de regio. De regering van Curaçao heeft UNHCR juist van het eiland gestuurd omdat het te gemakkelijk statussen zou uitdelen. Een van de weinige eilandbewoners die zich het lot van de Venezolanen aantrekt verzucht: ‘Haal ons uit het isolement.’

Inleiding

Hoewel ook Aruba en Bonaire nauwelijks raad weten met de komst van de Venezolanen, beperkt deze bijdrage zich tot Curaçao, omdat ik er een week verbleef en er met diverse betrokkenen sprak. Hoe kan het dat Curaçao vluchtelingen uit Venezuela, waar de malaise almaar toeneemt, niet opvangt maar uitzet? En waarom verleent Nederland nauwelijks bijstand? Ik bespreek in het navolgende een viertal verklaringen.

Ten eerste hebben gevluchte Venezolanen vanwege de vaak economischhumanitaire aard van hun vlucht geen vanzelfsprekende aanspraak op volkenrechtelijk asiel. Bovendien is Curaçao geen partij bij het Vluchtelingenverdrag en stelt het zich op het standpunt daarom geen asiel te hoeven bieden.

Ten tweede is de mensen- en asielrechtelijke infrastructuur op het eiland onderontwikkeld vanwege de kleine schaalgrootte van de overheid en het beperkte welvaartsniveau.

Ten derde blijkt het lastig laveren tussen enerzijds de verplichting van het Koninkrijk mensenrechten in alle gebiedsdelen te waarborgen en anderzijds de autonomie van de Caribische landen. Nederland loopt daarom op eieren.

Ten vierde beschouwt Curaçao, daarin ondersteund door Nederland, de vluchtelingensituatie niet als humanitair vraagstuk, maar als vreemdelingenrechtelijk probleem. Het gevolg is dat duizenden Venezolanen op het eiland – hoeveel precies is niet duidelijk2 – in de illegaliteit zijn verdwenen en in angst leven te worden opgepakt.

Geen Vluchtelingenverdrag, wel EVRM

De verschillende delen van het Koninkrijk der Nederlanden zijn niet op dezelfde wijze gebonden aan internationale mensenrechten.3 Het Vluchtelingenverdrag is wel van toepassing in Nederland en op de BES-eilanden en Aruba, maar niet op Sint-Maarten en Curaçao. Dit vindt zijn oorsprong in artikel 40 van het Verdrag, dat bepaalt dat het enkel van toepassing is op overzeese gebiedsdelen indien de verdragspartij daartoe een verklaring heeft afgelegd (een zogenoemde koloniale clausule). Omdat het Koninkrijk dat destijds niet deed, was het Verdrag niet van toepassing in de Caribische delen van het Koninkrijk.

Dat veranderde voor Aruba in 1986, toen het de status aparte kreeg en een zelfstandig land werd binnen het Koninkrijk. Met instemming van Aruba werd toen de werking van een reeks verdragen, waaronder het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, tot het eiland uitgebreid. 4 Vermoedelijk koos men voor de erkenning van de werking van het Protocol in plaats van het Verdrag, omdat zo geen afzonderlijke verklaringen omtrent de in het Verdrag opgenomen temporele en geografische beperkingen hoefden te worden afgelegd.5 Artikel 1 van het Protocol maakt duidelijk dat verdragspartijen gebonden zijn aan de bepalingen van het verdrag en wel zonder geografische en temporele begrenzingen. Als onderdeel van de staatkundige hervormingen van 2010 gebeurde hetzelfde ten aanzien van de BES-eilanden: ook zij werden partij bij het Vluchtelingenprotocol.6 Sint Maarten en Curaçao, die in 2010 dezelfde autonome status als Aruba kregen, kozen er toen niet voor de werking van het Vluchtelingenverdrag of -protocol te erkennen. In een onlangs uitgebracht advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) wordt betreurd dat niet alle mensenrechtelijke verdragen medegelding hebben in het gehele Koninkrijk.7 Volgens de AIV verhoudt het gebezigde argument dat het in de Caribische gebiedsdelen aan uitvoeringscapaciteit ontbreekt, zich slecht met de inhoudelijke doelstellingen en inhoud van mensenrechtenverdragen. De situatie op Curaçao laat de gevolgen zien van het gebrek aan medegelding van het Vluchtelingenverdrag. Anders dan op de BES-eilanden en Aruba bestaat er geen wettelijke grondslag voor asielverlening.8 Evenmin is er een in wet- en regelgeving omschreven asielprocedure. Wel is er een informeel document, gepubliceerd op de website van het Ministerie van Justitie van Curaçao, waarin staat: ‘Curaçao is GEEN partij bij het Vluchtelingenverdrag’. Dat betekent volgens het document onder meer dat eventuele vluchtelingen door UNHCR gerepatrieerd dienen te worden naar een land dat wel partij is.9 En omdat Curaçao niet gehouden is aan de in artikel 35 Vluchtelingenverdrag en artikel 2 Vluchtelingenprotocol genoemde samenwerkingsplicht met UNHCR, kon het medio 2017 de informele samenwerking met UNHCR stopzetten. Tot dan toe konden mensen zich via het Rode Kruis aandienen bij UNHCR. Maar nadat UNHCR begin 2017 enkele honderden vluchtelingenstatussen had uitgedeeld, besloot Curaçao de registratie over te nemen van UNHCR. De eilandregering zou, aldus ingewijden, hebben gevonden dat UNHCR het te bont maakte en de afspraken met Curaçao niet nakwam.10 Nadat de UNHCR de deur was gewezen richtte Curaçao een eigen asielprocedure in, beschreven in voornoemd informeel document. Die procedure beoogt zeker te stellen dat uitzettingen niet in strijd geraken met artikel 3 EVRM. Anders dan het Vluchtelingenverdrag werd het EVRM in 1956 wel van toepassing verklaard op Suriname en de Nederlandse Antillen.11 Die medegelding bleef bij de staatkundige hervorming van 2010 overeind en geldt voor alle gebiedsdelen van het Koninkrijk. Hoewel het EVRM geen recht op asiel bevat, beschermt het wel tegen refoulement – oftewel uitzetting met risico op een onmenselijke behandeling.

Een informele asielprocedure

Die informele procedure voldoet niet aan de eisen van het EVRM. In de eerste plaats vereisen artikel 3 en artikel 13 EVRM een zorgvuldige en effectieve procedure die wettelijk en in de praktijk effectief is.12 De procedure moet daarom kenbaar zijn en wettelijke garanties bieden. Twee: het document zegt dat onmiddellijk bij aankomst asiel gevraagd moet worden. Indien dat niet gebeurt ‘kan hij/zij later, terwijl hij/zij reeds in Curaçao verblijft, NIET meer een verzoek doen voor bescherming.’13

Nadat UNHCR begin 2017 enkele honderden vluchtelingenstatussen had uitgedeeld, besloot Curaçao de registratie over te nemen van UNHCR

Een dergelijke formele belemmering om een aanvraag in te dienen is in strijd met het Jabari-arrest van het EHRM. Daarin werd een verplichte registratietermijn voor asielzoekers van vijf dagen op straffe van het niet meer mogen vragen om asiel in strijd met artikel 3 EVRM bevonden.14 In de derde plaats worden personen die asiel vragen niet opgevangen, maar in de vreemdelingenbarakken (detentie) geplaatst.15 Systematische asieldetentie, zonder waarborgen te bieden tegen willekeur, is in strijd met artikel 5 EVRM.16 Ten vierde vermeldt het document geen waarborgen als beslistermijnen, de toevoeging van tolken of rechtshulpverleners of informatie aangaande het instellen van beroep. De enige waarborg lijkt een maximale detentietermijn van zes maanden te zijn. Het is dus niet zo vreemd dat van de asielprocedure vrijwel geen gebruik wordt gemaakt. Sinds UNHCR van het eiland vertrok is slechts een handvol asielaanvragen ingediend.17

Vluchtelingen of economische migranten?

Zelfs als de asielprocedure adequaat zou worden ingericht en uitgevoerd, is het maar zeer de vraag wat Curaçao en de Venezolanen eraan zouden hebben. Vermoedelijk komen veel Venezolanen niet in aanmerking voor asiel – dat laten althans statistieken van UNHCR zien. UNHCR schat in dat 3,4 miljoen Venezolanen hun land hebben verlaten sinds 2014.18 Slechts een beperkt deel blijkt in de omringende landen asiel te vragen (414.000). Veel aanvragen worden bovendien afgewezen. Van de 150.000 asielaanvragen in Peru werd slechts een duizendtal ingewilligd.19 Wat opvalt is dat een aantal omringende landen wel alternatieve, nationale verblijfstitels afgeeft – in totaal zouden in de regio 1,3 miljoen van dergelijke statussen zijn verstrekt.20 Die komen in allerlei varianten: toeristenvisa, werkvisa en nationale vormen van asiel. Zo heeft Chili een ‘democratisch solidariteitsvisum’ in het leven geroepen.21 Van de asielaanvragen die door Venezolanen in de EU worden ingediend wordt overigens eveneens het merendeel afgewezen, al is het inwilligingspercentage de laatste maanden aanmerkelijk toegenomen (zie figuur).

Het Vluchtelingenverdrag (waarbij Curaçao dus geen partij is) definieert personen als vluchteling die een gegronde vrees hebben voor vervolging wegens hun ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of hun politieke overtuiging. De definitie kan verklaren waarom veel Venezolanen niet in aanmerking komen voor vluchtelingenschap: hoewel politieke tegenstanders van Maduro zeer wel als vluchteling kunnen worden gedefinieerd, ligt dit anders bij Venezolanen die de algemene economische en humanitaire malaise in hun land ontvluchten. Hun vrees is immers moeilijk te herleiden tot een specifieke vervolgingsgrond. Toch is hun asielaanvraag onder artikel 3 EVRM (waaraan Curaçao wel gebonden is) niet bij voorbaat kansloos. In de rechtspraak van het EHRM is geaccepteerd dat een humanitaire noodsituatie het refoulementverbod kan activeren.22 Onder meer ernstig zieke personen die geen behandeling in het eigen land kunnen krijgen – medicijnen worden in Venezuela almaar schaarser23 – kunnen bescherming tegen uitzetting ontlenen aan artikel 3 EVRM.24 De lat ligt dan wel hoog: er moet sprake zijn van een ‘rapid and irreversible decline in his or her state of health resulting in intense suffering or to a significant reduction in life expectancy’.25 Ik denk daarom dat Minister van Buitenlandse Zaken Blok deels gelijk had toen hij tijdens een bezoek aan Sint Maarten, Aruba en Curaçao in april 2018 overwoog dat veel Venezolanen niet in aanmerking komen voor asiel. Hij stelde toen: ‘Het Vluchtelingenverdrag stelt hoge eisen. Wij zijn het erover eens dat een snelle schifting belangrijk is en dat het overgrote deel niet zal voldoen aan de criteria en snel moet worden teruggestuurd naar Venezuela. De boodschap moet zijn dat het geen zin heeft om de overtocht naar de eilanden te beginnen.’26 Die uitspraak werd toen breed uitgemeten in de Antilliaanse pers. Maar zijn uitspraak was om twee andere redenen toch kwestieus. Ten eerste is er geen rechtsregel die voorschrijft dat afgewezen vluchtelingen moeten worden uitgezet. Curaçao kan er net als andere landen in de regio voor kiezen om nationale verblijfstitels toe te kennen of verblijf te tolereren. Ten tweede bemoeide Blok zich met het vreemdelingenbeleid van Curaçao. Dat is een landszaak en daarover gaat hij dus niet.27 Overigens is Blok blijkens een tweet van 13 februari 2019 van opvatting dat Venezolanen wel behoefte hebben aan humanitaire hulp. Die zou vanuit Curaçao naar Venezuela verscheept moeten worden.28 Dat zou een beslist innovatieve vorm van asiel kunnen opleveren. De Venezolanen eerst uitzetten en er vervolgens voedselpakketten achterheen sturen.

De plicht mensenrechten te verzekeren moet verenigd worden met het eveneens internationaal verankerde recht op zelfbeschikking en autonomie van de Caribische landen

Mensenrechten en het Statuut: een knellend tweekeuzenmenu

Al eerder is erop gewezen dat de Koninkrijksregering mensenrechtelijke misstanden in de Caribische rijksdelen structureel tolereert.29 Internationaalrechtelijk is het Koninkrijk gehouden de naleving van verdragen in alle aangesloten gebiedsdelen te verzekeren. Het Weens verdragenverdrag bepaalt uitdrukkelijk dat interne staatkundige beslommeringen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor het niet ten uitvoer leggen van verdragen.30 Maar de plicht mensenrechten te verzekeren moet verenigd worden met het eveneens internationaal verankerde recht op zelfbeschikking en autonomie van de Caribische landen.31

De al decennia slepende tekortkomingen in de detentiefaciliteiten op Sint Maarten, Aruba en Curaçao tonen aan hoe ingewikkeld het is om binnen de in het Statuut van het Koninkrijk geregelde verhoudingen aan beide fundamentele beginselen recht te doen. Heel onlangs stuurde het College voor de Rechten van de Mens – wiens wettelijk mandaat beperkt is tot Nederland en de BES-eilanden32 – een brandbrief naar de Raad van Europa over de detentieomstandigheden in het politiebureau te Philipsburg en de Pointe Blanche-gevangenis op Sint Maarten.33

De brief constateert dat het Koninkrijk dient in te grijpen nu de regering van Sint Maarten de eerder gedane aanbevelingen niet opvolgt.34 Ook aangaande de Venezolaanse vluchtelingen blijkt het Statuut een beperkt sturend instrumentarium te bieden. Curaçao heeft inmiddels driemaal een hulpverzoek aan Nederland gedaan op grond van de hulp- en bijstandbepaling in het Statuut (artikel 36).35 De hulpvragen betroffen de versterking van de uitzettingscapaciteit en het verbeteren van de asielprocedure.

Nederland zegde € 132.000 toe in april 2018 voor het creëren van adequate detentiefaciliteiten voor vreemdelingen. Ook zijn ambtenaren naar Curaçao gevlogen om uit te leggen hoe in Nederland de asielprocedure werkt. In het meest recente hulpverzoek vraagt Curaçao om nog meer assistentie om de procedure in lijn met internationale verplichtingen te brengen.36 Staatssecretaris voor Koninkrijksrelaties Knops heeft reeds toegezegd ‘de benodigde en gevraagde trainingen en opleidingen te verzorgen’.37

Het bedrag van € 132.000 is intussen nog niet overgemaakt, omdat Curaçao eerst een concreet voorstel moet indienen dat in lijn is met de internationale standaarden voor vreemdelingendetentie. 38 Verder wil Knops niet gaan. Immers, de hulp- en bijstandsclausule zou Nederland niet de vrijheid geven meer of iets anders te bieden dan wat van gene zijde wordt gevraagd. Om die reden werd een motie ‘om vorstelijk gehoor te geven aan de hulpvraag’ door hem ontraden en door een Kamermeerderheid verworpen.39 Voorts past bemoeienis niet ‘[z]olang zij zich (…) houden aan het internationale recht’.40 De staatkundige verhoudingen staan het Knops niet toe om vanuit Nederland eenzijdig onderzoek naar de situatie te doen.41

Een Kamervraag of de waarborgfunctie van artikel 43 lid 2 Statuut (ook aangeduid als ultimum remedium en paardenmiddel42) niet toch optreden vanuit het Koninkrijk verlangt, ontving het flauwe antwoord dat artikel 46 van het Statuut betrekking heeft op het kiesrecht. De vragensteller had zich in het artikelnummer vergist. Ondertussen verloopt de hulpverlening aan landen buiten het Koninkrijk beduidend vlotter.

Nadat Colombia in maart 2018 aangaf hulp nodig te hebben bij de opvang van Venezolaanse vluchtelingen, maakte Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Kaag direct € 0,5 miljoen over.43 Daaraan werd niet de Andre Bosman (VVD)-conditie gesteld dat hulp enkel aan de orde is als het land een restrictief migratiebeleid voert.44 En omdat Venezuela ‘op economisch, sociaal, humanitair en politiek gebied steeds verder afglijdt’, heeft Nederland, bovenop de vaste niet-geoormerkte bijdragen aan humanitaire VN-instellingen die deels in de regio worden aangewend, € 0,5 miljoen extra uitgekeerd aan UNHCR, € 0,6 miljoen aan het Rode Kruis en € 4 miljoen aan de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM).45 Daarvan gaat vermoedelijk weinig tot niets naar Curaçao. Er zijn immers geen VN-hulporganisaties op het eiland actief. IOM heeft op Curaçao wel een kantoor, maar daar zijn tot nog toe enkel enquêtes afgenomen.46

Het 110-pagina’s tellende jaarplan voor 2019 van IOM voor de Venezolaanse crisis noemt Curaçao wel als mogelijke beneficiant. Maar gelet op de geschiedenis met UNHCR mag betwijfeld worden of Curaçao wel zit te wachten op het type activiteiten dat IOM zegt te willen ontplooien – waaronder het bevorderen van toegang tot het grondgebied, regularisatie van statussen en het bieden van opvang.47

Afronding

Tot op heden hebben Curaçao en Nederland elkaar gevonden in de beleidsstrategie om de Venezolanen niet als hulpbehoevend maar als illegaal te beschouwen.48 Dit stelt beide landen in staat de lastige vragen te ontwijken of opvang geboden moet worden en hoe de verantwoordelijkheden dan moeten worden verdeeld.

Maar deze strategie lijkt in toenemende mate onhoudbaar. Ze is, ten eerste, moeilijk te rijmen met de buitenlandstrategie van Nederland waarin Venezuela wel als humanitair drama wordt bestempeld, het plan incluis om van Curaçao een doorvoerhaven te maken voor hulpgoederen. Ten tweede heeft het uitzettingsbeleid numeriek niet tot een verlichting van de situatie op Curaçao geleid. Integendeel, er lijken meer Venezolanen binnen te zijn komen dan dat er zijn verwijderd. Dat is volstrekt logisch, gelet op de situatie in Venezuela. Mogelijk dwingt het besluit van Venezuela om de grens met Curaçao, Aruba en Bonaire te sluiten tot herbezinning. Als uitzettingen duurzaam onmogelijk zijn, heeft een beleid dat daarop gericht is ook geen zin.

Bron: NJB NEDERLANDS JURISTENBLAD − 3-5-2019 − AFL. 17

Naschrift KKC

Click hier voor  voetnoten